Arvamus
Kristel Kitsing
Toomas Johanson, Eesti Linnade ja Valdade Liidu finantsjuht-nõunik. Foto: Kristel Kitsing
Toomas Johanson kirjutab, et Euroopa kohaliku omavalitsuse harta järgi on omavalitsustel õigus ja võime iseseisvalt juhtida enamikku neile usaldatud ühiskonnaelu valdkondadest. Aga tegelikus praktikas sõltuvad Eesti omavalitsused tugevalt riigi toetustest. See sõltuvus piirab omavalitsuste iseseisvust.
Kohalikud omavalitsused on teinud läbi pika ja mitmekesise arengu. Ajaloolistest külakogukondadest on kasvanud välja nüüdisaegsed kogukondlikud kooslused, millel on tänapäeval oluline roll avaliku elu korraldamisel. Tänane kohalik omavalitsus on põhiseaduslik institutsioon ning avalik-õiguslik juriidiline isik, kellel on õigus ja kohustus korraldada kohaliku elu küsimusi, lähtudes seadustest ja õigusaktidest.
Igal linnal ja vallal on oma eelarve ning õigus kehtestada makse riiklike raamregulatsioonide alusel. See annab omavalitsustele vajaliku finantsilise sõltumatuse ja võimaldab neil paremini vastata kohaliku kogukonna vajadustele.
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta järgi on omavalitsustel õigus ja võime iseseisvalt juhtida enamikku neile usaldatud ühiskonnaelu valdkondadest. Harta rõhutab ka omavalitsuste õigust piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma pädevuse piires vabalt kasutada. Vähemalt osa nendest vahenditest peaksid laekuma kohalikest maksudest ja tasudest, mille määramise õigus on samuti omavalitsuste käes seaduse ettenähtud piirides.
Finantsautonoomia ideaal ja Eesti tegelikkus
Kui võrrelda neid põhimõtteid Eesti tegeliku kohaliku omavalitsuse rahastamise süsteemiga, siis praktikas sõltuvad omavalitsused tugevalt riigi toetustest. See sõltuvus piirab omavalitsuste iseseisvust — üht põhiväärtust, milleks on võime oma kogukonna elu korraldada ja elanikele kvaliteetset elukeskkonda pakkuda. Selleks on aga vaja stabiilset ja omatuludel põhinevat rahastust. Kohaliku omavalitsuse tulubaas peaks koosnema peamiselt kohalikest maksudest, sealhulgas üksikisiku tulumaksust, tasandusfondist ja toetustest.
Rahvusvaheliste kogemuste, sealhulgas OECD soovituste järgi, töötavad kohalikud omavalitsused kõige paremini siis, kui kohalike teenuste rahastamine toimub suures osas kohalike maksude ja tasude kaudu. See tugevdab omavalitsuste avalikku vastutust, suurendab teenuste tõhusust ning motiveerib elanikke hindama teenuste maksumust ja kvaliteeti, võrreldes tulemusi ka naaberomavalitsustega. Tõhus tasakaal elanike ootuste ja pakutavate teenuste vahel on saavutatav vaid siis, kui omavalitsustele on tagatud piisav finantsautonoomia.
Seadus versus elu: miks tulubaas ei kanna?
Tänane linnade ja valdade tulubaas ei võimalda rääkida tõelisest finantsautonoomiast. Põhjus on lihtne: 1990. aastate keskel vastu võetud ja endiselt kehtiv Kohalike maksude seadus annab omavalitsustele küll võimaluse kehtestada mitmeid makse — näiteks parkimistasu, reklaamimaksu ning teede ja tänavate sulgemise maksu —, kuid praktikas toimivad need maksud vaid suuremates omavalitsustes.
2024. aastal moodustasid kõik kohalikud maksud (v.a maamaks) kokku vaid 1,08% omavalitsuste kogu maksutulust. Eristatuna: reklaamimaks andis 0,41%, teede ja tänavate sulgemise maks 0,16% ning parkimistasu 0,51%. Võrreldes põhjanaabritega on need näitajad marginaalsed.
Võrreldes meie põhjanaabritega on see näitaja häbematult väike. Kohaliku omavalitsemise autonoomia ja demokraatliku ühiskonnakorralduse eelduseks on vajalike finantsressursside piisavus. Eestis on aga omavalitsuste suurimaks probleemiks nende napp tulubaas ja piiratud finantsautonoomia: linnadel ja valdadel puudub arvestatav omatulu ning nad sõltuvad olulisel määral riigieelarvest.
Kas lahendused on olemas, aga riiulis?
Aastaid on riigieelarve läbirääkimiste valitsuskomisjonile esitatud ettepanekute hulgas olnud ettepanek kohalike maksude süsteemi korrastamine ühes kohalike maksude seaduse muutmisega. Näiteks 2020. aasta riigieelarve läbirääkimistel esitas Rahandusministeeriumi ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu ühine rahanduse ja maksupoliitika töörühm ettepaneku kohalike maksude süsteemi korrastamiseks. Koosoleku protokolli lisas kinnitati, et teema on kajastatud ka valitsuse tegevusprogrammis ning rahandusministeerium kutsub kokku eraldi töörühma.
Paraku ei ole olukord tänaseni muutunud. Eesti jääb OECD riikide võrdluses nende hulka, kus kohalike omavalitsuste sõltuvus keskvalitsuse rahast on suurim. See vähendab kohalike omavalitsuste võimekust pakkuda elanikele iseseisvalt ja tõhusalt kvaliteetseid avalikke teenuseid ning kujundada oma kogukonna arengut.
Rahvusvahelised institutsioonid hindavad riikides lisaks finantsautonoomiale veel kohalike maksude suhet sisemajanduse kogutoodangusse.
Poliitilised tuuled ja tolmu koguvad ideed
Möödunud aasta augustis pöördus seoses Vabariigi Valitsuse poolt antud ülesandega regionaal- ja põllumajandusminister kohalike omavalitsuste ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu poole ülesandega leida lahendusi, kuidas suurendada omavalitsuste tulubaasi. Küsimus oli selge: millised võimalused aitaksid omavalitsustel lisaks olemasolevatele tuluallikatele teenida senisest rohkem tulu?
Eesti Linnade ja Valdade Liidu rahanduse ja maksupoliitika töörühm koondas kohalikelt omavalitsustelt saadud mõtted ja ettepanekud, kuidas suurendada kohalike omavalitsuste tulubaasi ja luua lahendusi, mis võimaldavad senisest rohkem tulu saada piirkondlikust ettevõtlusest. Allpool toodud ettepanekud edastati regionaal- ja põllumajandusministeeriumile. Kahjuks ei ole siiani nende ettepanekute kohta tagasisidet saadud.
Eesti omavalitsuste tulubaasi suurendamise ettepanekud
- Ükskiisiku tulumaksu osa muutmine kohalikuks maksuks koos selle piirides muutmise võimalusega – võimaldaks suurendada tõsiselt kohalikku finantsautonoomiat. Kuidas see „turul“ naabritega on kureerides toimima hakkaks näitaks paraku aeg, arvestades meie elukoha registreerimise kultuuri. Samas see olekski väga pikaajalise vaatega autonoomia sisse toomine, mis jätaks võimaluse reageerida riigi poolsetele maksueraldiste vähendustele. Teha seda koos kogukonnaga. Just arutelu kogukonnaga ja kogukonna tugi oleks selle maksu tugev külg ka näiteks ajutiste rahastuste tagamiseks konkreetsete objektide ellu viimisel. Ehk oleks tagatud sihtotstarbeline kasutus, mitte abstraktne raha kogumine.
- Arendusmaks või sotsiaaltasu. Siin tuleks silmas pidada aspekti, et see oleks rakendatav laiemalt, kui tänased võlaõiguslikud kokkulepped. Vastasel korral on oht, et sellest kujuneb pigem täiendav piirang neile, kes täna seda juba rakendavad. Aga probleem on vanemate planeeringutega, kus kokkulepped on ajast maha jäänud. Nende ajakohastamine läbi selle maksu ja arendajate võrdne kohtlemine võiks anda ka lisarahastust.
- Sarnaselt eelmisega peeti õigeks, kui üldse maksustada täiendavalt ressursi kasutamist, mida ju ka arendusmaa on. Seega kaevandustasud ja muul kujul ressursi või taaskasutuse korraldamise tasud peaksid olema suuremas osas omavalitsuse kontrolli all, kuna eelkõige on seal konflikt väga lokaalse kohaliku kogukonnaga.
- Ressursitasu määrade suurendamine. Võimalus teha erisus näiteks ehitusmaavarade ja põlevkivi osas.
- Ärikeskkonnast võiks kaaluda päikeseparkide ja tuulikute maksu. Maamaks osaliselt seda katab ja kuniks alusmaa muudetakse tootmismaaks saab seda ka rakendada, aga on olukordi, kus alusmaa jääb maatulundusmaaks ja siis on selle maksustamine keerulisem Seda teemat peab veidi läbi mõtlema.
- Suunata mingi osa dividendi maksust kohalikule omavalitsusele, näiteks dividendi saaja elukoha järgi. Arusaadavalt see vähendaks riigi tulubaasi, aga see oleks õiglane, niikaua, kui dividendi kasutatakse sisuliselt palga alternatiivina, mille kaudu KOV jääb oma tegelikust tulubaasist ilma väga suures ulatuses. Alternatiiv oleks muuta maksusüsteem ühetaoliseks selliselt, et dividend ei saaks olla palga väljavõtmisel maksude optimeerimise tööriist.
- Füüsilise isiku dividendide tulumaksu laekumine kohaliku omavalitsuse eelarvesse.
- Teenustasuna tuleks mõelda avaliku ruumi jäätmekäitluse/jäätmejaamade maksustamisele ning riigilõivudele, mis täna selgelt ei kata ära tegelikku menetluskulu. Näiteks üksikehitisi ei saa käsitleda arendustena ega rakendada neile arendustasusid, aga samas on nende menetluskulu omajagu aeganõudev.
- Üldlevinud on mõte soovitada uusi varamakse lisaks maamaksule. Täna on see pigem konfliktis mõttega, et maksukoormus nagunii riigi survel juba kasvab ja kuskil on piir. Pikemas perspektiivis on see siiski ilmselt teema ja on oluline, et see rakendamise korral oleks kohaliku iseloomuga mitte riiklik maks.
- Mõttekoht on teenustasud üldisemalt kohalike omavalitsuste teenuste eest. Anda võimalus küsida kõrgemaid tasusid ja rakendada rohkem vajaduspõhisust. Ega seal muidugi palju ruumi pole, pigem on surve vastupidisele, rohkem tasuta teenuseid pakkuda. Hooldereform on hea näide, kus vajaduspõhisus kaotatakse valemist välja. Esmajärjekorras meenuvad lasteaiatasud ja toiduraha, aga siinkohal peab tunnistama, et kasutatakse seda tööriista pigem maksumaksja survestamiseks valda registreerima läbi soodustuste, ega küsi oma elanikelt kaugelt tänast maksimumi sellest, mida seadus võimaldab.
Kahjuks vahepeal toimusid muutused valitsuskoalitsioonis ja omavalitsute ettepanekud jäävad seekord „riiulile tolmu koguma“.
Vajame tulusüsteemi ajakohastamist
Olen endiselt seisukohal, et kohalike omavalitsuste tulusüsteem vajab põhjalikku läbivaatamist, sisukat analüüsi ja ajakohastamist. Me ei tohiks karta lennukaid ideid ega avatud arutelu, mis aitaksid edasi liikuda.
On viimane aeg kaasata teadlased, et töötada välja terviklik ja toimiv omavalitsuste tulubaasi mudel. Samuti vajame teaduspõhiseid vastuseid küsimusele, kas avatud majandusega riigis, nagu Eesti, on võimalik suurendada omavalitsuste rahalist iseseisvust ilma keskvalitsuse sekkumiseta.
Esimesed sammud suurema finantsautonoomia suunas
Kohalike omavalitsuste finantsautonoomia suurendamise suunas on tehtud esimesed edasiviivad sammud. Eesti Linnade ja Valdade Liit esitas tänavuste riigieelarve 2026 ja riigi eelarvestrateegia 2026–2029 läbirääkimistel Vabariigi Valitsuskomisjonile ettepaneku anda osa toetusfondivahenditest (v.a õpetajate tööjõukulud) üle kohalike omavalitsuste tulubaasi. Muudatuse tulemusena saavad kohaliku omavalitsuse üksused ise otsustada, millistesse valdkondadesse konkreetsel eelarveaastal palju raha suunata.
Ettepaneku järgi toimuks muudatus 2027. aastal. Selle tulemusel saaksid omavalitsused senisest suurema otsustusvabaduse, otsustades ise, millistesse valdkondadesse ja kui palju vahendeid konkreetsel eelarveaastal suunata.